Discutir la Ley 10.559 que regula la coparticipación entre la provincia y los municipios ya no constituye una cuestión meramente técnica o administrativa: ya es un problema político, institucional y territorial de primer orden. La provincia de Buenos Ayres del S. XXI continúa financiando a sus municipios con un esquema concebido para una realidad demográfica, económica y productiva completamente distinta. Desde su sanción en 1995, la provincia:
* incrementó fuertemente su población,
* profundizó sus desigualdades regionales,
* Menos infraestructura,
* modificó su estructura productiva,
* multiplicó las demandas sociales,
* y complejizó los costos de prestación de servicios públicos.
Sin embargo, el régimen de distribución municipal permaneció prácticamente inalterado: municipios que administran escasez estructural, intendencias sin previsibilidad financiera y una provincia incapaz de ordenar territorialmente su desarrollo.
La discusión de fondo no pasa únicamente por cuánto dinero recibirán los municipios, sino por una cuestión mucho más profunda: ¿puede existir conducción política, planificación y desarrollo local sin previsibilidad financiera? Evidentemente, no.
I- El primer problema: una distribución primaria congelada en el tiempo. El régimen vigente establece que los municipios reciben el 16,14% de la masa coparticipable provincial. Ese porcentaje, definido hace más de tres décadas, nunca fue revisado integralmente a la luz de las transformaciones territoriales bonaerenses. La cuestión no radica únicamente en si el porcentaje es “alto” o “bajo” en términos absolutos, sino en que carece de una actualización vinculada a:
* evolución poblacional,
* expansión urbana,
* demanda de servicios,
* crecimiento de infraestructura,
* costos logísticos,
* nuevas responsabilidades municipales.
* y…cambio climático
Mientras numerosos municipios asumieron crecientes funciones en salud, seguridad, mantenimiento vial, asistencia social y ordenamiento urbano, los recursos no evolucionaron en igual proporción.
En consecuencia, gran parte de las administraciones locales quedó atrapada en un modelo de supervivencia financiera permanente. El municipio bonaerense, en muchos casos, dejó de ser un órgano de desarrollo para convertirse en una estructura de contención social y mantenimiento básico.
II- El segundo problema: un Coeficiente Único de Distribución desactualizado. La Ley 10.559 presenta al Coeficiente Único de Distribución (CUD) como un mecanismo técnico de reparto objetivo. Sin embargo, el sistema actual combina variables construidas para una provincia que ya no existe.
La fórmula incorpora indicadores vinculados a población, salud y capacidad tributaria, pero carece de variables fundamentales para comprender la complejidad bonaerense contemporánea:
* densidad urbana crítica,
* población estacional,
* presión ambiental,
* conectividad logística,
* extensión vial rural,
* vulnerabilidad hídrica,
* centralidad regional,
* y costos reales de prestación.
Lo que produce distorsiones evidentes. Municipios que incrementan actividad económica, mejoran infraestructura o expanden su base productiva no necesariamente reciben mayores recursos proporcionales. Al mismo tiempo, los mecanismos de amortiguación y topes de variación terminan consolidando inercias históricas, dificultando adecuaciones reales a los cambios territoriales.
El problema no consiste en abandonar criterios solidarios. Toda coparticipación debe contemplar compensaciones entre municipios desiguales. El problema aparece cuando el sistema deja de reflejar funciones, necesidades y costos reales. La igualdad territorial no significa repartir igual. Significa distribuir según necesidad, función y responsabilidad efectiva.
III- El tercer problema: discrecionalidad y falta de previsibilidad. Aunque la ley establece mecanismos automáticos de transferencia, en la práctica muchos municipios continúan dependiendo de adelantos, compensaciones extraordinarias y decisiones administrativas cuya ejecución no siempre resulta plenamente previsible.
La consecuencia es grave: sin certeza financiera no existe planificación posible. Un intendente que desconoce con precisión el flujo de recursos futuros no puede:
* proyectar infraestructura,
* sostener políticas públicas de largo plazo,
* ni organizar estratégicamente el desarrollo local.
La coparticipación no puede transformarse en un instrumento indirecto de disciplinamiento político. Debe constituir un mecanismo institucional estable, automático y transparente. El error conceptual de fondo: tratar igual territorios profundamente distintos
La principal limitación de la Ley 10.559 es conceptual. La provincia de Buenos Ayres no es homogénea. Posee regiones con estructuras económicas, densidades poblacionales, demandas sociales y costos operativos radicalmente diferentes. Sin embargo, el régimen vigente continúa aplicando criterios generales insuficientes para captar esa diversidad.
Una reforma seria requiere abandonar la lógica uniforme y reconocer tipologías territoriales variadas. Una reorganización moderna del sistema podría estructurarse sobre un régimen de coparticipación regionalmente diferenciado, cada uno con variables específicas de distribución, a saber:
1. Metrópolis urbanas de alta presión demográfica: municipios con elevada densidad poblacional, fuerte demanda de servicios y altos niveles de vulnerabilidad social.
Ejemplos: La Matanza, Merlo, Quilmes, Moreno.
El costo operativo por habitante en salud, seguridad, residuos y transporte resulta sustancialmente superior al promedio provincial.
2. Municipios industriales y logísticos: distritos que requieren infraestructura productiva, conectividad, energía y mantenimiento logístico permanente.
Ejemplos: Bahía Blanca, San Nicolás, Campana, Olavarría.
Aquí el sistema no debería medir únicamente camas hospitalarias o población, sino también complejidad productiva e impacto regional.
3. Municipios agroexportadores: distritos con alta generación de riqueza agropecuaria y fuerte dependencia de infraestructura rural.
Ejemplos: Pergamino, Junín, Lincoln, Chacabuco.
Estos municipios sostienen redes viales extensísimas y servicios vinculados a la producción, muchas veces sin una captación proporcional de la renta generada en su territorio.
4. Municipios turísticos y estacionales: distritos con fuerte variación poblacional estacional y elevados costos permanentes de infraestructura.
Ejemplos: Mar del Plata, Pinamar, Villa Gesell, Tandil.
Durante determinados períodos multiplican varias veces su población efectiva, generando demandas extraordinarias en agua, cloacas, residuos, seguridad y salud.
5. Ciudades intermedias regionales: municipios que actúan como nodos de servicios regionales para distritos vecinos.
Ejemplos: Chivilcoy, Bolívar, Pehuajó, Tres Arroyos.
La presión sobre hospitales, educación, comercio y administración pública excede ampliamente a su población residente.
6. Municipios con vulnerabilidad hídrica y ambiental: distritos afectados por sequías recurrentes, desertificación o limitaciones estructurales de acceso al agua.
Ejemplos: Patagones, Villarino, Guaminí, Saavedra.
La infraestructura hídrica debería incorporarse como variable estratégica del sistema de distribución.
7. Municipios rurales de baja densidad: distritos con escasa población dispersa y dificultades estructurales de financiamiento.
Ejemplos: Gral. Lavalle, Gral. Guido, Tordillo.
En estos territorios, sostener escuelas rurales, caminos y servicios básicos implica costos proporcionalmente mucho mayores.
8. Economías de enclave: municipios donde existen grandes complejos productivos o logísticos cuya renta fiscal principal es capturada por niveles superiores de administración, mientras los costos urbanos y ambientales permanecen localmente.
Ejemplos: Zárate, Ramallo.
Estos distritos soportan presión habitacional, deterioro ambiental, congestión logística y demandas de infraestructura que muchas veces no guardan relación con los recursos efectivamente percibidos.
Por otro lado, cualquier reforma seria deberá garantizar al menos tres pilares básicos:
* Automaticidad: transferencias directas y plenamente automáticas, sin discrecionalidad administrativa ni intermediación política.
* Certeza: previsibilidad financiera desde el inicio del ejercicio presupuestario, permitiendo planificación plurianual.
* Justicia territorial: distribución vinculada a funciones reales, costos efectivos y necesidades específicas de cada municipio.
Esta es una discusión que ya no puede postergarse. La crisis de la coparticipación bonaerense no es un problema técnico aislado. Expresa el agotamiento de un modelo territorial incapaz de acompañar las transformaciones de la provincia.
Mientras la realidad municipal camba profundamente, el régimen financiero continúa operando bajo criterios concebidos hace más de treinta años. El resultado es una provincia desequilibrada:
* municipios condicionados,
* autarquía restringida,
* desarrollo fragmentado,
* e intendencias obligadas a administrar urgencias permanentes.
Reformar la coparticipación no significa únicamente redistribuir recursos. Significa decidir qué modelo territorial quiere construir Buenos Ayres: si continuará administrando escasez crónica o si finalmente asumirá una organización provincial acorde a su verdadera dimensión económica, social y geográfica.
La discusión será incómoda. Pero continuar bajo un sistema diseñado para una provincia que ya no existe resulta cada vez más insostenible.
Luis Gotte
Mar del Plata
luisgotte@gmail.com
Coautor de Buenos Ayres Humana I: la hora de tu comunidad (Ed. Fabro, 2022); Buenos Ayres Humana II: la hora de tus intendentes (Ed. Fabro, 2024); y en preparación: Buenos Ayres Humana III: La Revolución Bonaerense del Siglo XXI, las Cartas Orgánicas municipales; y, Buenos Ayres Humana IV: Junín, capital de los bonaerenses.
