El Orden Conservador: La consolidación del Estado nacional y el régimen político argentino (1880)

Un análisis profundo sobre el proceso histórico que permitió superar las divisiones territoriales y constituir una unidad política centralizada en la Argentina de fines del siglo XIX. A través de la figura de Julio A. Roca, la Liga de Gobernadores y el lema «Paz y Administración», el Prof. José Alberto Auzmendi examina la articulación del modelo agroexportador, las reformas legislativas y la transición hacia la «república posible».

EL ORDEN CONSERVADOR

Siete décadas no habían bastado para constituir una unidad política, ni mucho menos para legitimar un centro de poder que hiciera efectiva su capacidad de control en todo el territorio nacional. Esto es en definitiva lo que se planteaba en 1880. La solución de tal problema habrá de alcanzarse por medio de la fuerza, siguiendo una ley interna que presidió los cambios más significativos de la segunda mitad del siglo XIX en la Argentina.

El contexto Internacional

Entre 1875 y 1914, se produjo una disputa entre los países desarrollados que experimentaban la segunda etapa de la Revolución Industrial. Debido a la necesidad de materias primas para sus industrias y de mercados en los cuales colocar sus productos, estas naciones comenzaron a competir entre ellas para controlar otras regiones del mundo , y desarrollar una expansión imperialista en Asia y África. El enfrentamiento entre potencias durante durante este período se intensificó y originó , en 1914, la Primera Guerra Mundial.

En cuanto al continente Americano, éste preservó su independencia política y avanzó hacia la consolidación de los Estados nacionales; para ello estableció nuevos regímenes liberales en el aspecto económico y conservadores en lo político, que generaron transformaciones y reformas.

Hasta ese momento, los países europeos y en particular Gran Bretaña, habían ejercido gran influencia sobre la mayor parte de los territorios de la región; pero en el transcurso de este período, la intervención de los Estados Unidos se incrementó, principalmente en los países de América Central. Con la intención de proteger y ampliar sus lazos económicos y políticos con los países latinoamericanos, los Estados Unidos apelaron a la llamada doctrina Monroe, que había sido dictada por el presidente James Monroe, en 1823. Esta doctrina contenía los principios de la política exterior de los Estados Unidos con respecto a los derechos y las actividades de las potencias europeas en América, y sostenía que Europa no tenía derecho a intervenir en el continente americano. A comienzos del siglo XX, en 1904, el presidente Theodore Roosevelt la amplió: argumentó que los Estados Unidos podían intervenir en otros países cada vez que se amenazaran sus principios, derechos e intereses.

En conclusión el período que se extiende entre 1850 y 1900, es el de la expansión de la producción industrial. Aquí comienza a desarrollarse una creciente integración económica a escala mundial, así como una situación de interdependencia gracias a la llamada “división internacional del trabajo”.

Es el momento en que, de la mano de la Revolución Industrial, una nueva estrategia se impone en el mercado internacional como escenario. Ahora, de la periferia al centro, se envían los productos primarios, las materias primas que alimentarán los procesos industriales. Y del centro a la periferia, en el recorrido inverso, llegará la producción en serie de mercaderías manufacturadas.

Las cuestiones pendientes

El significado último del conflicto entre Buenos Aires y el interior, residía en su falta de resolución, ambas partes se enfrentaban sin que ninguna lograra imponerse sobre la otra, este virtual empate gobernaba las relaciones de los pueblos enfrentados mientras no se lograra hacer realidad el monopolio de la violencia por parte de alguno de los actores.

En el transcurso de las presidencia de Mitre, Sarmiento y Avellaneda se manifestaron tres problemas básicos de cuya solución dependía la persistencia de una unidad política en ciernes: había, en primer término una cuestión fundamental que era la integridad territorial , en segundo término si había voluntad de a conformar e integrar una identidad nacional y, en tercer término la necesidad de implantar un modo estable de elección de los gobernantes capaces de tomar decisiones que comprometieran a esa comunidad en su conjunto, o sea organizar un régimen político.

La primera cuestión se relaciona con la fuerza coercitiva de que dispone el poder político para hacer frente a determinados actores que impugnan su pretensión de monopolizar la violencia. La segunda se refiere a los mecanismos de comunicación entre actores localizados en regiones diferentes, por cuya mediación se van creando vínculos más amplios y solidarios. Y el tercer problema, plantea la necesidad de desarrollar sentimientos de legitimidad compartidos acerca del valor de una estructura institucional del poder político y las reglas de sucesión de los gobernantes.

Para entender el problema de la integridad territorial, es preciso tener en cuenta las impugnaciones al poder político de naturaleza diferente y abordados en la entrega anterior; uno está referido a los movimientos de fuerza que se produjeron en las provincias y que fueron controlados por el poder central, son los casos de Peñaloza y de Felipe Varela durante la presidencia de Mitre; y de López Jordán durante la presidencia de Sarmiento . Tal dominación coercitiva aplicada a estas regiones, no se correspondió con la política de compromisos seguida con Buenos Aires. Esta reticencia se explica por la división de las facciones porteñas en: “nacionalistas” dirigidos por Mitre y “autonomistas” por Alsina. Esta contradicción dentro de la provincia , derivó en mecanismos de comunicación con los grupos del interior, que los fueron comunicando con una comunidad política más amplia. El papel desempeñado por el autonomismo en la provincia de Buenos Aires representó a un actor con la suficiente fuerza para impedir la consolidación del gobierno nacional, pero sin el consenso requerido para conquistar el poder presidencial.

Sobre la base de esta contradicción que se resolvería en el 80, el autonomismo porteño cercenó el ámbito de control imperativo del poder político y, al mismo tiempo, abrió nuevos canales de comunicación entre los grupos del interior. En 1874, las clases gobernantes de las provincias concretaron alianzas para imponer en el Colegio Electoral un hombre del interior que había hecho carrera en Buenos Aires, Nicolás Avellaneda quien cristalizó este acuerdo: tucumano, universitario de Córdoba, hizo carrera desde muy joven en el autonomismo porteño como legislador, ministro de gobierno durante la gobernación de Alsina y ministro nacional durante la presidencia de Sarmiento.

La crisis del 80

Los presidentes provincianos posteriores a Pavón terminaron sus períodos enfrentando a movimientos de fuerza. Estos actos de violencia dividieron al viejo ejército de línea en grupos de oficiales antagónicos que se desplazaron de un bando a otro y trazaron el cuadro para perfilar la autoridad militar y política de Julio Argentino Roca.

Durante los 18 años que transcurrieron entre 1862 y 1880, Roca antiguo oficial de Urquiza en Cepeda y Pavón, sirvió al ejército nacional participando en todas aquellas acciones que contribuyeron a consolidar el poder político central: estuvo a las órdenes del general Paunero contra Peñaloza; combatió en la guerra del Paraguay ; enfrentó a Felipe Varela en “Las salinas de Pastos Grandes”; venció a Ricardo López Jordán en la batalla de “Naembé”; sofocó el levantamiento de 1874 en el interior derrotando al general Arredondo en los campos de “Santa Rosa” y, por fin, incorporado al ministerio de Avellaneda luego de la muerte de Alsina, dirigió en 1879 la campaña del desierto que culminó con la incorporación de 15.000 leguas de tierras nuevas.

Esta trayectoria militar permitió a Roca mantener contactos permanentes desde sus comandancias de frontera con las clases gobernantes emergentes que, progresivamente , reemplazarían a los gobernadores del pasado régimen; labor paciente del militar desdoblado en político que, sin adelantarse a los acontecimientos , fue moldeando un interés común para el “interior” capaz de ser asumido como valor propio para los grupos gobernantes. Las provincias integradas a un espacio territorial más amplio y subordinadas de modo coercitivo al poder central, advirtieron que el camino para adquirir mayor peso político consistía en acelerar el proceso de nacionalización de Buenos Aires y no en retardarlo. Estos gobernadores vinculados con Roca a través del ministerio de guerra y cobijados por Avellaneda, conformaron la llamada “liga”, cuyo epicentro fue la provincia de Córdoba con el gobernador Antonio del Viso y su ministro de gobierno Miguel Juaréz Célman, Simón de Iriondo en Santa Fe, José Francisco Antelo en Entre Ríos, Domingo Martínez Muñecas en Tucumán, Moisés Oloiva en Salta, Vicente A. Almonacid en La Rioja, AbsalónRojas en Santiago del Estero y P. Sánchez de Bustamante en Jujuy, entre otros, diseñaron una trama electoral que condujo a Roca hacia la presidencia.

Cuando el interior consolidaba esta alianza, el poder de Buenos Aires se fragmentó entre los partidarios de la candidatura presidencial del gobernador Carlos Tejedor y los porteños nacionales, antiguos partidarios del autonomismo y del Partido Republicano como Pellegrini, Aristóbulo del Valle, Dardo Rocha, Miguel Cané, Pedro Goyena, Juan José Romero y Vicente Fidel López, quienes se incorporaron al movimiento que llevaba la fuerza de la periferia al centro del sistema político nacional. De nada valieron los esfuerzos opositores, las dudas de Avellaneda y los intentos de conciliación de Sarmiento; la Liga de Gobernadores impuso su candidato en el Colegio Electoral en las elecciones del 11 de abril de 1880 mientras Buenos Aires emprendía el camino de la resistencia armada.. Dos meses después Avellaneda instalaba el gobierno nacional en Belgrano y convocaba a las milicias de Buenos Aires, Entre Ríos, Santa Fe y Córdoba. Roca desde Rosario, organizaba la marcha sobre Buenos Aires. Durante cuatro días, del 17 al 21 de junio, tres encuentros Barracas, Puente Alsina y Los Corrales decidieron la victoria a favor de los nacionales, Buenos Aires se subordinaba al poder político central.

El resultado de estos acontecimientos se tradujo en dos leyes nacionales; una federalizó Buenos Aires; el otro instrumento legal prohibió a las provincias la formación de cuerpos militares. Avellaneda terminó su presidencia constituyendo una nación y fundando un gobierno bajo un régimen ordenado y libre. Roca retomará estos conceptos bajo el lema Paz y Administración y afirmó : Necesitamos paz duradera, orden estable y libertad permanente; y a este respecto lo declaro bien alto desde este elevado asiento para que me oiga la República entera : emplearé todos los resortes y facultades que la Constitución ha puesto en manos del Poder Ejecutivo para evitar, sofocar y reprimir cualquier tentativa contra la paz pública. En cualquier parte del territorio argentino en que se levante un brazo fratricida, o en que estalle un movimiento subversivo contra la autoridad constituida, allí estará todo el poder de la Nación para reprimirlo.

El modelo político

Un régimen puede ser entendido como una estructura institucional de posiciones de poder, dispuestas en un orden jerárquico, desde donde se formulan decisiones que comprometen a toda la población perteneciente a una unidad política. Esta relación de control se asienta sobre un conjunto de intereses materiales y de valores que justifican la pretensión de algunos miembros de la misma de gobernar al resto. Esto implica consagrar un principio de legitimidad que vincula las expectativas, valores e intereses de los actores con las instituciones del régimen y las reglas de sucesión. La cuestión era la de organizar un poder central, necesariamente fuerte para controlar los poderes locales y suficientemente flexible para incorporar a los antiguos gobernadores de provincia a una unidad política más vasta. Esta fórmula vino a cambiar la grave contradicción, surgido a partir del proceso revolucionario, entre el principio de legitimidad de la monarquía hereditaria y el principio de legitimidad de la república electiva: libertad política para pocos y libertad civil para todos. El Colegio Electoral, los gobernadores y el Senado fueron los instrumentos para consolidar el modelo político.

Las Juntas Electorales tenía un doble propósito: por un lado “mediatizar” el ejercicio de la soberanía popular , transfiriendo a un grupo de ciudadanos, escogidos al efecto, el derecho de elegir al presidente; por el otro, mantener un delicado equilibrio entre nación y provincias , pues si bien los electores serían elegidos del mismo modo que los diputados, debían, sin embargo, deliberar y elegir aisladamente en pequeñas juntas que se instalarían en la Capital Federal y en la de cada provincia. En este sistema los electores son libres de elegir; no dependen de un mandato imperativo del pueblo para designar a uno u otro candidato y su cometido vale, precisamente, porque los ciudadanos les han otorgado ese derecho y esa libertad. El papel de las Juntas Electorales estaba adaptado al ejercicio electoral propio de una república restrictiva donde son pocos los que participan en la vida política, porque prevalece un régimen censatario del tipo legislado o bien, porque la misma práctica política impone condiciones de coacción o de manipulación electoral. En las circunstancias de una república restrictiva que es nuestro caso, cobra importancia el sistema de negociaciones, de recompensas y de sanciones que se establece entre un puñado de notables naturalmente habilitados para ejercer, como decía Alberdi, la libertad política, y una institución como las Juntas , bien puede ser una de las instancias que mejor promoverían ese estilo electoral.

Las Juntas de electores tradujeron un propósito de control que se entrelazaba con negociaciones que tenían lugar fuera del recinto. La peculiaridad del método electoral adoptado otorgaba a las provincias y a los gobernadores un peso político que no se puede desconocer: a través de los bloques de electores las provincias protagonizaban el momento decisivo en el que se jugaba el destino del poder presidencial.

La Constitución dividía el proceso legislativo en dos Cámaras, la de diputados conformada por el voto directo y la otra que garantizaba la representación igualitaria de las provincias. . Allí en el Senado reinaba el espíritu conservador que se reflejaba en las Juntas de Electores.

El sistema federal adoptado por la Constitución hacía del Senado una suerte de institución bisagra que, instalada, en el lugar de encuentro del poder nacional con el poder provincial, contara con el prestigio necesario para salvar contradicciones y preservar la igualdad de los estados intervinientes en el pacto federal cualquiera fuese su dimensión geográfica. El Senado estaba pensado como un eficaz vehículo de comunicación, cuyo propósito básico consistía en nacionalizar a los gobernantes locales. El Senado podía ser entendido como un instrumento de control al servicio de una prudente elite, era en lo substancial, una institución que agrupaba a quienes habiendo concentrado poder y prestigio en una circunstancia provincial, volcaban esa experiencia y esa capacidad de control en el ámbito nacional.

Soy Roca

El presidente había nacido en Tucumán en 1843. Llegó al cargo a los 37 años y vivirá hasta 1914. Su padre había luchado en las guerras de la Independencia y él en Pavón, a los 16 años, como artillero de los ejércitos de la Confederación, y en la Guerra de la Triple Alianza como oficial. Combatió a Ricardo López Jordán y fue ascendido a coronel en 1872. Establecido su comando en Río Cuarto, como jefatura de frontera en la lucha contra el indio contrajo enlace con la cordobesa Clara Funes y accedió a una sociedad aristocrática, hermética para los marginados y fiel a los que admitía, que en un futuro sería la base de partida para su influencia política, sobre todo a partir de la derrota de Mitre. Un hilo conductor no desdeñable se ve con claridad: Roca aparece siempre del lado del poder nacional.

El prestigio militar del presidente se había consolidado con la campaña del desierto, precedida por operaciones secundarias que quebraron el poderío del indígena. La campaña decisiva, dirigida personalmente, siguió a una operación que terminó con cuatro mil indígenas y varios caciques prisioneros, entre ellos Pincén, Catriel y Epumer. Entre abril y mayo de 1879 el ejército ocupó la margen norte del río Negro. Poco antes se había creado la gobernación de la Patagonia y se había designado primer gobernador al coronel Álvaro Barros. El poder nacional se extendió hacia los confines del territorio y al mismo tiempo se adelantaron medidas que tendrían relación con cuestiones internacionales en potencia con Chile que harían eclosión meses después. La campaña significó la definición de la cuestión india como amenaza constante y el dominio de territorios al margen de la soberanía estatal. Favoreció la consolidación de las fronteras patagónicas e incorporó veinte mil leguas cuadradas de tierras aptas para la agricultura y la ganadería. Liberó a centenares de cautivos, disminuyó el servicio de fronteras y el presupuesto para sostenerlo, pero también brindó la tierra pública como recurso político y sirvió al prestigio militar y político del entonces candidato presidencial.

El presidente Roca era un caudillo pragmático, un hábil político, un conservador inteligente y un conocedor de las debilidades ajenas. La gente se acostumbró a llamarlo “el zorro”. Pero en su inventario de adjetivos zoológicos de la política argentina, habría de ser zorro y león al mismo tiempo, como quería Maquiavelo. Las bases del régimen fueron consolidadas a partir de estas aptitudes personales del presidente. El partido Autonomista Nacional, sirvió al presidente como plataforma, canal de reclutamiento de dirigentes y medio de comunicación política. La Liga de Gobernadores, alianza táctica que usaron las oligarquías liberales del interior para imponer su candidato a los localistas porteños, era también parte de la estructura de poder del régimen y garantía del poder ante situaciones que pudiesen surgir en su ámbito. El ejército de línea, que Roca conocía bien y en el que había ganado prestigio, sería otra de las bases del sistema. Este triple orden burocrático y la coincidencia del poder económico con los postulados del presidente, le dará vigencia al roquismo durante toda su gestión constitucional.

El pensamiento roquista ha sido asociado a la idea de Juan Bautista Alberdi en torno a la idea de “república posible”. Es decir, la de un gobierno republicano, con amplias libertades civiles y económicas pero con un ejercicio de la vida política restringido a las elites dirigentes. La república posible daría paso, en algún momento, a la república verdadera, de carácter plenamente democrático. El ideal de república posible, con su línea políticamente conservadora, fue uno de los focos de conflictividad política que llevó a la emergencia de diversas oposiciones, incluso surgidas de los propios integrantes de la Generación del 80.

Centralización política y administrativa

Un elemento esencial de la política roquista para la consolidación del estado Nacional fue la centralización política y administrativa lograda a través de un intenso “activismo legislativo”. En esta dirección se encuentra el afianzamiento efectivo de la superficie de la República. El Tratado de límites con Chile de 1881 complementa el avance militar sobre las fronteras y su contrapartida legislativa, la ley 1532 de territorios Nacionales.

La consolidación del Estado, el logro del orden y el ofrecimiento de garantías para las inversiones extranjeras permitieron que la Argentina transitara un boom agroexportador mediante la plena inserción capitalista al mercado internacional. Mediante la exportación de cereales y carnes, la región pampeana atravesó un periodo de prosperidad que incentivó y se benefició, a su vez, del desarrollo de una amplia infraestructura estatal. Puertos, ferrocarriles, líneas telegráficas comunicaron e integraron a las provincias y territorios nacionales.

Paralelamente, la abundancia de las últimas décadas del siglo XIX y comienzos del XX atrajo una gran inmigración principalmente europea. Ésta se concentró mayormente en las ciudades y áreas rurales de la pampa húmeda, y se puso en práctica la Ley de Inmigración y colonización promulgada en 1874 bajo la presidencia de Avellaneda. Estas políticas coadyuvaron a la conformación de mundo rural heterogéneo social y económicamente. Convivían colonos, braceros, arrendatarios, pequeños y medianos propietarios, a la vez que en las zonas ganaderas se consolidaba la concentración de tierras y las elites terratenientes. Asimismo, las diferencias económicas entre regiones se resolvieron mediante recursos políticos.

En este sentido, la gobernabilidad con las provincias no tan favorecidas por la nueva coyuntura fue sostenida mediante acuerdos con las elites provinciales. Se incluían subsidios, ampliación de la estructura estatal y, en algunos casos como el de la industria azucarera tucumana, cierto proteccionismo económico.

Otras medidas que ayudaron a afianzar el poder del estado nacional son las de retomar el control sobre funciones que antes estaban a cargo de la Iglesia: la educación y el registro de la población. Los debates para promulgar las Leyes de educación común y del Registro Civil (1884) y del matrimonio civil (1887) tienen un marcado sesgo laicista y fue un período de alta conflictividad entre los grupos autodenominados católicos y liberales.

Más allá de estos momentos puntuales, los ánimos se apaciguaron rápidamente, debido a que se había conseguido la legislación necesaria para quitar la tutela eclesiástica de estos puntos clave.

A partir de 1880, Argentina vivió un período de estabilidad política de duración inusitada. El triunfo del general Roca fue el punto de partida para un ajustado sistema de premios y castigos, destinado a lograr un delicado equilibrio entre la necesidad de obtener apoyos para sostener el orden y garantizar el sistema.